Agrivoltaïsme : point d’étape des contours législatifs et règlementaires après l’arrêté du 5 juillet 2024
Le cadre législatif et règlementaire actuel, et non encore achevé, de l’agrivoltaïsme a été impulsé par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi APER, qui vise notamment à permettre le développement du photovoltaïque en France. L’un des vecteurs de ce développement est celui de l’agrivoltaïsme.
Dans cette perspective donc, la loi APER a d’abord inscrit à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie l’objectif « d’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, […] en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ».
La loi ne permettait évidemment pas de disposer d’un cadre juridique complet pour la mise en œuvre pratique de ces objectifs de développements. Aussi, sont intervenus le décret n° 2024-318 en date du 8 avril 2024 d’application de la loi APER, ainsi que l’arrêté du 5 juillet 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers. Si d’autres textes sont attendus, la loi, le décret et l’arrêté constituent le socle principal du cadre juridique de l’agrivoltaïsme, de sorte qu’il convient ici de faire un point d’étape sur les contours de ce régime juridique.
Pour évoquer les différents éléments de ce régime, nous adopterons la présentation du décret du 8 avril dernier en évoquant successivement :
La définition des installations agrivoltaïques et des installations agricompatibles (I.)
Le régime des autorisations d’urbanisme (II.)
Les contrôles et les sanctions (III.)
I. Définitions des installations agrivoltaïques
Aux termes de la loi APER, les installations photovoltaïques en zone agricole sont classées en deux catégories :
Des installations agrivoltaïques au sens de l’article L.314-36 du Code de l’énergie, elles peuvent être implantées en zone agricole ;
Les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestières, leur installation est bien plus encadrée.
S’agissant d’abord de la première catégorie, répondant donc aux caractéristiques de l’agrivoltaïsme, la loi APER a introduit à l’article L. 314-36 du Code de l’énergie une définition positive (A.) de l’installation photovoltaïque, ainsi qu’une définition négative (B.). Le décret du 8 avril 2024, ainsi que l’arrêté du 5 juillet 2024 ont complété ces définitions. Plus précisément, l’article L. 314-36 du Code de l’énergie qu’une installation agrivoltaïque est une « installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole ».
A. La définition positive de l’installation agrivoltaïque
La définition positive de l’agrivoltaïsme ressort du II de l’article L. 314-36 du Code de l’énergie :
« Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu :
Ainsi, la définition retient trois grands axes :
Apporter à la parcelle agricole au moins un service précisément visé par l’article (1.) ;
Ces ouvrages assurent une production agricole significative (2.) ;
Et un revenu durable à l’agriculture (3.).
Chacune de ces composantes de définition a été nourrie par la loi, le décret et éventuellement par le décret, il convient d’en faire une analyse globale.
L’apport d’un service
Pour recevoir la qualification d’agrivoltaïsme, il convient de pouvoir constater donc que les installations de production de l’électricité apportent à l’une des parcelles au moins l’un des services énumérés au II de l’article L. 314-36 précité. Le décret du 8 avril 2024 est venu préciser ce que comprennent ces services :
La définition du contenu du service relatif à « l’amélioration, du potentiel et de l’impact agronomiques» qui consiste :
« en une amélioration des qualités agronomiques du sol et, d’autre part, en une augmentation du rendement de la production agricole ou, à défaut, au maintien de ce rendement ou au moins à la réduction de la baisse tendancielle du rendement qui est observée au niveau local. Peut également être considérée comme améliorant le potentiel agronomique des sols toute installation qui permet une remise en activité agricole ou pastorale d’un terrain agricole inexploité depuis plus de cinq années ».
Du service relatif à « l’adaptation au changement climatique » qui consiste :
« en une limitation des effets néfastes du changement climatique se traduisant par une augmentation du rendement de la production agricole ou, à défaut, à la réduction, voire au maintien, du taux de la réduction tendancielle du rendement qui est observée au niveau local, ou par une amélioration de la qualité de la production agricole. La limitation des effets néfastes du changement climatique s’apprécie notamment par l’observation de l’un des effets adaptatifs suivants :
Du service relatif à la « protection contre les aléas» qui :
« s’apprécie au regard de la protection apportée par les modules agrivoltaïques contre au moins une forme d’aléa météorologique, ponctuel et exogène à la conduite de l’exploitation et qui fait peser un risque sur la quantité ou la qualité de la production agricole, à l’exclusion des aléas strictement économiques et financiers » ;
Du service relatif à « l’amélioration du bien-être animal » qui :
« s’apprécie au regard de l’amélioration du confort thermique des animaux, démontrable par l’observation d’une diminution des températures dans les espaces accessibles aux animaux à l’abri des modules photovoltaïques et par l’apport de services ou de structures améliorant les conditions de vie des animaux ».
Le maintien d’une production agricole significative
Par la suite, la loi APER a indiqué à l’article L. 314-36 que pour être qualifié d’installations agrivoltaïques, ces ouvrages doivent permettre une production agricole significative. Le décret précise qu’elle sera regardée comme significative si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle est supérieure à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office.
Par ailleurs, le nouvel article R. 314-114 du Code de l’énergie introduit par le décret du 8 avril 2024 prévoit des exceptions qui peuvent être consenties sous certaines conditions par le préfet. Le décret et l’arrêté reviennent sur deux de ces notions importantes de la qualification de production agricole significative : la moyenne de rendement et la zone témoin.
D’une part, l’article 3 de l’arrêté du 5 juillet 2024 définit le mode d’appréciation de la moyenne de rendement par hectare pour les installations hors élevage et pour l’élevage.
D’autre part, l’article 1er du décret du 8 avril donne les caractéristiques d’une zone témoin, qui doit entre autres représenter une superficie d’au moins 5 % de la surface agrivoltaïque installée (dans la limite d’un hectare), située à proximité de l’installation agrivoltaïque, sans présenter aucun module photovoltaïque ou autre ombre, être cultivée dans les mêmes conditions que la parcelle sur laquelle est située l’installation agrivoltaïque, etc.
Le nouvel article R. 314-115 du Code de l’énergie prévoit quelques cas où il peut être dérogé à l’obligation de se référer à la zone témoin (par exemple pour les installations dont le taux de couverture est inférieur à 40 % pour une raison d’incapacité technique de créer une zone témoin).
En outre, l’activité agricole doit, pour être significative, rester l’activité principale de la parcelle. Pour ce faire, le nouvel article R. 314-118 introduit par le décret du 8 avril 2024, prévoit que :
La superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque ne doit pas 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque ;
La hauteur de l’installation agrivoltaïque ainsi que l’espacement inter-rangées permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles.
Un revenu durable
L’article L. 314-36 du Code de l’énergie introduit par la loi APER prévoit en outre que répondent à la définition d’installations agrivoltaïque celles qui garantissent un revenu durable à l’agriculteur. Le décret du 8 avril donne une définition de cette notion de revenu durable comme suit :
« Le revenu issu de la production agricole est considéré comme durable lorsque la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole après l’implantation de l’installation agrivoltaïque n’est pas inférieure à la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole avant l’implantation de l’installation agrivoltaïque, en tenant compte de l’évolution de la situation économique générale et de l’exploitation, selon des modalités définies par arrêté. Une diminution plus importante peut être acceptée par le préfet du département, en raison d’événements imprévisibles et sur demande dument justifiée. Dans le cas de l’installation d’un nouvel agriculteur, le revenu est considéré comme durable par comparaison avec les résultats observés pour d’autres exploitations du même type localement. » (R. 314-117 Code de l’énergie).
En somme, il faut que, sauf conjoncture différente, les revenus de l’agriculteur issus de son activité agricole ne baissent pas par rapport à la période précédant l’implantation. Des installations de production d’énergie solaire. Le 6° de l’article 3 de l’arrêté du 5 juillet précise le mode de calcul des revenus issus de la vente des production végétales et animales de l’exploitation agricole.
B. La définition négative et les installations agricompatibles
Les conditions de l’exclusions de la définition
La loi APER a également introduit au IV de l’article L. 314-36 du Code de l’énergie une définition par la négative, et donc des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire qui ne correspondent pas à la définition des installations agrivoltaïques : elle est beaucoup plus limitée. Selon l’article L. 314-36, ne sont pas des installations agrivoltaïques, les installations qui présentent au moins l’une de ces caractéristiques :
Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ;
Elle n’est pas réversible.
Les modalités techniques des installations doivent permettre qu’elles n’affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique, et que l’installation ne soit pas incompatible avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière.
Les documents cadres
Les ouvrages qui ne peuvent recouvrir la définition de l’agrivoltaïsme, mais qui restent agricompatibles ne peuvent être implantés qu’au sein d’une surface identifiée dans un document-cadre établi par arrêté préfectoral après consultation de la commission CDPENAF, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées et sur proposition de la chambre départementale d’agriculture pour le département concerné : seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale définie par décret (les sols ainsi identifiés sont intégrés en tout ou partie dans les zones d’accélération).
Pour les terres réputées incultes, le décret précise qu’une terre doit être regardée comme telle quand elle répond à l’un au moins des critères suivants :
- Le site est un site pollué ou une friche industrielle ;
- Le site est une ancienne carrière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestière a été prescrite ou une carrière en activité dont • la durée de concession restante est supérieure à 25 ans ;
- Le site est une ancienne carrière avec prescription de remise en état agricole ou forestière datant de plus de 10 ans mais dont la réalisation est inefficace en dépit du respect des prescriptions de cessation d’activité ;
- Le site est une ancienne mine, dont ancien terril, bassin, halde ou terrain dégradé par l’activité minière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
- Le site est une ancienne Installation de Stockage de Déchets Dangereux ou une ancienne Installation de Stockage de Déchets Non Dangereux ou une ancienne Installation de Stockage de Déchets Inertes, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
- Le site est un ancien aérodrome, délaissé d’aérodrome, un ancien aéroport ou un délaissé d’aéroport en domaine public ou privé ;
- Le site est un délaissé fluvial, portuaire routier ou ferroviaire en domaine public ou privé ;
- Le site est situé à l’intérieur d’une installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation, à l’exception des carrières et des parcs éoliens ;
- Le site est un plan d’eau ;
- Le site est dans une zone de danger d’un établissement SEVESO pour laquelle la gravité des conséquences humaines d’un accident à l’extérieur de l’établissement est à minima importante défini selon l’annexe 3 de l’arrêté du 29 septembre 2005 ;
- Le site est en zone d’aléa fort ou très fort d’un plan de prévention des risques technologiques ;
- Le site est un terrain militaire, ou un ancien terrain, faisant l’objet d’une pollution pyrotechnique ;
- Le site est situé dans une zone classée comme favorable à l’implantation de panneaux photovoltaïques dans le plan local d’urbanisme de la commune ou de l’intercommunalité.
Pour ce qui est des surfaces non exploitées, ce sont celles non exploitées depuis au moins dix ans à la date de publication de la loi. Sont par ailleurs de facto exclues des documents cadres les périmètres de mise en œuvre d’un aménagement foncier agricole et forestier et les zones agricoles protégées. L’arrêté en date du 5 juillet donne la liste de certains espaces forestiers qui ne peuvent être inclus dans le document cadre (article 8 de l’arrêté). L’article 9 de l’arrêté précise que le préfet de département peut restreindre par arrêté la liste des catégories de bois et forêts ne pouvant être intégrées dans les documents cadres, dès lors que cette restriction est motivée par l’existence de circonstances locales et qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée à la protection de bois et forêts sur le territoire. Le décret précise que les surfaces définies dans le document cadre sont en principe identifiées à l’échelle des parcelles cadastrales.
II. Le régime des autorisations d’urbanisme
Le décret en date du 8 avril et l’arrêté du 5 juillet apportent diverses précisions sur les conditions d’instruction des installations agrivoltaïques ou agricompatibles.
Compétence
C’est le préfet qui est compétent pour délivrer l’autorisation d’urbanisme concernant les projets d’installations agrivoltaïques (cf. article R. 422-2 du Code de l’urbanisme modifié par le décret du 8 avril 2024).
Adaptation du dossier de demande de permis ou de déclaration préalable
Le décret en date du 8 avril 2024 apporte des adaptations au Code de l’urbanisme afin de prévoir des pièces complémentaires à apporter dans le cadre de l’instruction d’une déclaration préalable ou d’un dossier de demande de permis de construire selon que le projet correspond à de l’agrivoltaïque, à des serres, hangars ou ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques, ou à un ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire compatible avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière.
Pour les installations agrivoltaïques, le dossier doit permettre de justifier du respect des conditions prévues à l’article L. 314-36 et décrite ci-dessus, permettant de s’assurer notamment que le projet rend au moins un des quatre services énumérés par le Code de l’énergies, du caractère principal de l’activité agricole, qu’elle est significative, zone témoin, attestation que l’agriculteur est actif, etc.
Pour les installations de serres, de hangars et de ombrières à usage agricole, le décret prévoit que le dossier doit permettre de justifier que l’installation des serres, des hangars et des ombrières à usage agricole est nécessaire à l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière.
Pour les installations agricompatibles le dossier doit comporter une pièce permettant de justifier du respect des critères de l’article R. 111-20-1 du Code de l’énergie.
Délai d’avis du CDPENAF
L’article 3 du décret du 8 avril 2024 créé un nouvel article R. 423-70-2 du Code de l’urbanisme qui précise que l’avis de la Commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est réputé favorable en l’absence de réponse dans un délai de deux mois (par dérogation à la règle générale des 1 mois prévue à l’article R. 423-59).
Durée de l’autorisation et conditions de prorogation de cette durée
L’article 4 du décret précise que toute installation agrivoltaïque ou agricompatible ne peut être autorisée pour une durée allant au-delà de 40 ans, durée qui peut être prorogée de 10 années lorsque le rendement de l’installation reste significatif (R. 111-62 Code de l’urbanisme).
Le pétitionnaire doit formuler une demande de prorogation au moins six mois avant la date d’échéance de l’autorisation.
Les opérations de démantèlement et de remise en état
Puisque l’autorisation n’est que provisoire, le décret prévoit les conditions de démantèlement et de remise en état du site après exploitation. L’autorisation prévoit des prescriptions relatives à l’enlèvement des ouvrages et à la remise en l’état (cf. nouvel article L. 421-6-2 code de l’urbanisme).
Le décret du 8 avril précise que ces opérations doivent être réalisées dans le délai d’un an à compter de la fin de l’exploitation de l’installation ou de la date d’échéance de son autorisation (R. 111-63 du Code de l’urbanisme). Sur avis de la CDPENAF ce délai peut être étendu jusqu’à trois ans en cas de difficulté matérielle tenant à la topographie du terrain.
La constitution de garanties financières auprès de la Caisse des dépôts et consignations
La délivrance de l’autorisation d’urbanisme peut être soumise à la condition de la constitution de garanties financières par le pétitionnaire, qui devront permettre de financer le démantèlement et la remise en l’état (cf. article L. 314-40 du Code de l’énergie introduit par la loi APER). Le décret précise que ces garanties financières ne sont pas opposables aux installations de serres, de hangars et de ombrières à usage agricole, et les conditions de la déconsignation de la somme, levée totale ou partielle
L’arrêté du 5 juillet est venu fixer le montant forfaitaire de ces garanties financière (cf. article 1) pour procéder au calcul.
III. Contrôles et sanctions
La loi APER prévoyait que le décret à intervenir devait définir les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement (article L. 314-36 V.). Ce sont les articles 6 et 7 du décret du 8 avril 2024 et l’article 4 de l’arrêté du 5 juillet 2024 qui ont élaboré les conditions de ces contrôles et sanctions.
Pour les installations agrivoltaïques ainsi que les zones témoins, il est prévu :
Un contrôle préalable à la mise en service ;
Un contrôle dans la 6ème année de la mise en service ;
Les travaux de démantèlement et de remise en état du site font également l’objet d’un rapport établissant un relevé technique du terrain.
Ces contrôles sont réalisés par un organisme scientifique, un institut technique agricole, une chambre d’agriculture ou un expert foncier et agricole. L’article 4 de l’arrêté du 5 juillet 2024 précise ce que doit comprendre le rapport de contrôle, permettant de s’assurer du respect des conditions prévues au code de l’énergie et au code de l’urbanisme. Des contrôles sont également prévus pour d’autres installations, telles que des contrôles tous les trois ans pour les installations dont le taux de couverture est inférieur à 40 %, et tous les ans pour les autres installations. L’exploitant des installations agrivoltaïques doit également transmettre annuellement les informations nécessaires au suivi de la production énergétique et agricole de la parcelle à l’Agence de l’environnement de la maîtrise de l’énergie. Des sanctions sont associées à l’absence de mise en œuvre de ces formalités, notamment l’absence de transmission du rapport annuel, et en l’absence de démantèlement ou de remise en état du site.
Pour les installations agricompatibles, il est également prévu :
Un contrôle préalable à la mise en service ;
Un contrôle dans la 6ème année de la mise en service ;
Un rapport sur les travaux de démantèlement et de remise en état du site.
L’arrêté en date du 5 juillet 2024 précise là encore le contenu de ces contrôle et rapports.
